Retsregler og forarbejder

Af Oluf Jørgensen

Almindelige regler om tavshedspligt
Tavshedspligtreglerne i straffeloven § 152 – § 152 e fik den nuværende udformning ved lov 1985.573. Denne ændring byggede bl.a. på betænkning 1984.998 om tavshedspligt.

Persondataloven: Lov om behandling af personoplysninger – lov 2000.429 med senere ændringer. Lovforslaget måtte fremsættes tre gange, før det blev vedtaget.

Første lovforslag var L 82, 1997 – 98. Andet forsøg var L 44 1998 – 99. Ved tredje fremsættelse var sket en del ændringer – L 147 1999 – 2000. Lovforslagenes fremsættelse og behandling se www.ft.dk.

Persondataloven bygger på EF-direktiv fra 24.10.1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger.

Registerudvalget afgav i december 1997 betænkning om behandling af personoplysninger (1997.1345).

Forvaltningsloven – lov 1985.571 med senere ændringer. Forslaget til forvaltningslov blev sammen med forslaget til offentlighedslov også fremsat tre gange før vedtagelse: 15.3.1984 (FT 83/84, A 2977), 3.10.1984 (FT 1984/85, A 219) og 2.10.1985 (FT 1985/86, A 61). Forvaltningsloven § 27 supplerer og præciserer straffeloven § 152.

Ved lov nr. 503 af 12.6.2009 blev forvaltningsloven § 28 ændret samtidig med ny bestemmelse i persondataloven § 1, stk.3. Herefter er videregivelse af personoplysninger mellem offentlige myndigheder kun reguleret af persondataloven, dog fortsat suppleret af forvaltningsloven § 29 og § 31.

Andre regler om tavshedspligt
Regler, der blot gentager eller henviser til de almindelige regler om tavshedspligt har ikke selvstændig betydning. Det gælder reglerne i lægeloven og andre love for faggrupper i sundhedssektoren. Særregler præciserer eller udvider tavshedspligten.

En liste over særregler om tavshedspligt findes i bilag 5 til Offentlighedskommissionens betænkning 1510.2009.

Eksempler på regler om tavshedspligt:
Arbejdstilsynet: Arbejdsmiljøloven § 79 bestemmer, at Arbejdstilsynet ikke må oplyse, hvem der har klaget over forholdene på en arbejdsplads (lovbekendtgørelse 268.2005).

Erhvervshemmeligheder: Lovbekendtgørelse 2009.839 og senere ændringer. § 19 regulerer beskyttelsen af erhvervshemmeligheder ved virksomheder med kommercielle opgaver. Ved lov 2004.352 blev tilføjet en bestemmelse i § 10 stk. 3 (nu § 19, stk.3), der betyder at lovens forbud mod at skaffe sig oplysninger om erhvervshemmeligheder eller videregive disse på utilbørlig måde nu gælder alle personer, der har lovlig adgang til virksomheden inkl. journalister, der er på besøg. Ulovlig adgang til oplysninger via indbrud eller hacking straffes efter straffeloven § 263 og § 264. Tavshedspligten for ”erhvervshemmeligheder”, som ansatte har fået kendskab på retmæssig måde, gælder i indtil 3 år efter ansættelsens ophør (§ 19 stk.2).

Luftfart: Luftfartsloven § 89 b bestemmer, at personale ved Statens Luftfartsvæsen og tilkaldte sagkyndige skal hemmeligholde oplysninger, som indberettes om driftsforstyrrelser m.v., der har betydning for flysikkerheden (lovbekendtgørelse 731.2007).

Præster: Kong Christian Den Femtis Danske Lov (1683), 2. bog, 5. kapitel, pkt. 20: “Præsten maa ikke (uden sit Kalds Fortabelse) aabenbare hvad nogen for hannem i lønlig Skriftemaal bekient haver, med mindre det kunde angaa noget Forræderi, eller Ulykke, som Præstens Aabenbarelse kunde forrekommis Og dog bør dens Navn, som det bekient haver, saa vit mueligt er, at fortiis.”

SKAT: Skatteforvaltningsloven § 17 fastsætter en generel tavshedspligt for SKAT (lovbekendtgørelse 907.2006).

Skoler: Folkeskoleloven § 55 b fastlægger tavshedspligt om testresultater og opgaver (lovbekendtgørelse 1049.2007).

Sundhedssektoren: Regler om tavshedspligt i sundhedssektoren er fastsat i sundhedsloven § 40, stk.1 og § 200, stk.2 (lovbekendtgørelse 95.2008). Videregivelse til andre formål kræver som hovedregel et konkret og klart samtykke fra patienten (§ 27). Det skal fremgå, hvilke typer oplysninger, der må videregives, til hvem og til hvilke formål. Det gælder f.eks. ved videregivelse til administrative opgaver, politi, forsikringsselskaber eller pårørende. Det gælder også for videregivelse til journalistiske formål.

Udenrigspolitisk Nævn: Lov om udenrigspolitisk nævn § 4 bestemmer, at medlemmerne har tavshedspligt om, ”hvad de erfarer i nævnet”, hvis ministeren eller nævnets formand stiller krav om det (lov 54.1954).

Publikationer

På tryk
Andersen, Jon (2010): “Forvaltningsret”, 7. udgave, Forlaget Thomson.

Basse, Martin og Oluf Jørgensen (1988): ”Fortrolighed i forvaltningen”, Munksgaards forlag.

Betænkning 1516/2010 om offentlige myndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser m.v.

Blume, Peter (2000): ”Personoplysningsloven”, Greens Jura.

Blume, Peter (2000): ”Databeskyttelsesret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Bønsing, Sten (2009): ” Almindelig forvaltningsret”, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Gammeltoft-Hansen, Jon Andersen, Morten Engberg, Kaj Larsen, Karsten Loiborg og Jens Olsen (2003): “Forvaltningsret”, 2. udgave, Jurist- og Økonomforbundets forslag.

Greve, Vagn, Asbjørn Jensen, Poul Dahl Jensen og Gorm Toftegaard Nielsen (2008):”Kommenteret straffelov – speciel del”, 9.udgave, Jurist- og Økonomforbundets forslag.

Gøtze, Michael (2010): “Tavshedspligt i et mediesamfund” i “Ret, Informatik og samfund”. Festskrift til Peter Blume. Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Hind, Anders og Oluf Jørgensen (1978): ”Magt/misbrug”, GMT.

Jørgensen, Oluf (1985): “Tavshedspligt af hensyn til den interne beslutningsproces”, Juristen nr. 8.

Jørgensen, Oluf (1994): ”De almindelige forvaltningsreglers anvendelsesområde med særlig henblik på halvoffentlige organer”, Juristen side 1-23.

Jørgensen, Oluf (1995): ”Tavshedspligt, oplysningspligt, ytringsfrihed”, Systime.

Jørgensen, Oluf (1999): ”Tavshedspligt i kommunalpolitik” i bogen ”Kommunestyre i retlige rammer”, KommuneKredit.

Jørgensen, Oluf (2000): ”Persondataret”, Gjellerup/Gad.

Vogter, John: ”Forvaltningsloven” med kommentarer, Jurist- og Økonomforbundets forlag, 3.udgave 1999.

Uddybninger

Af Oluf Jørgensen

Hvilke oplysninger
Forvaltningsloven § 27 opregner syv hensyn, der navnlig kan begrunde tavshedspligt. Listen er ikke udtømmende, men det fremgår af udtrykket ”herunder navnlig”, at der udover de nævnte eksempler kun er tavshedspligt i sjældne tilfælde med åbenbare beskyttelsesbehov.

Justitsministerens forslag til forvaltningslov nævnte hensynet til den interne beslutningsproces, som et ottende punkt der kunne begrunde tavshedspligt. Under folketingets behandling blev dette punkt fjernt. Det betyder, at hensynet til den interne beslutningsproces kun i særlige tilfælde kan begrunde tavshedspligt (se betænkning fra Folketingets retsudvalg om forvaltningsloven af 6.12.1985).

Det fremgår af den kommunale styrelseslov § 8 stk.3, at indstillinger fra forvaltninger og udvalg normalt ikke er undergivet tavshedspligt.

Samtykke
Tavshedspligten af hensyn beskyttelse af enkeltpersoners private forhold kan som hovedregel ophævet ved samtykke fra den pågældende person.

Tavshedspligten er undtagelsesvis begrundet både med private og offentlige interesser – såkaldt dobbelt begrundet tavshedspligt. Under en faderskabssag ved Højesteret blev den daværende Mødrehjælp fritaget for at fremlægge oplysninger fra sin rådgivning af en kvinde (UfR 1971.432).

En højesteretsdommer skrev i en kommentar, at ”beskyttelsen af betroelser til Mødrehjælpen i svangerskabssager måtte have en stærkere offentlig interesse end betroelser til advokater og læger”. Dommeren henviste til, at ”det klientel, der her er tale om, er særligt svagt og sensitivt og dels hensynet til at forebygge de ulovlige svangerskabsafbrydelser, gør det offentliges interesse særlig udtalt her” (UfR 1971 B 256).

Statens sikkerhed og rigets forsvar
Der findes ikke en særlig lovregel om tavshedspligt for ansatte ved forsvaret. Forvaltningsloven fastslår i § 27 stk.2, at ansatte kun kan pålægges tavshedspligt om en oplysning, ”når det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til bestemte offentlige eller private interesser”. Denne bestemmelse skal hindre, at myndigheder udvider tavshedspligten via interne erklæringer og stemplinger.

Den almindelige tavshedspligt for personer i offentlig tjeneste og hverv er fastlagt i straffeloven § 152 og præciseret i forvaltningsloven § 27 stk.1. Beskyttelsesbehovet for militære hemmeligheder er angivet som ”statens sikkerhed eller rigets forsvar”

Menneskeretskonventionen art.10 gælder også personer, der gør tjeneste ved militæret. Menneskeretsdomstolen har i en sag fastslået, at forbud mod et militærkritisk blad på kaserner var i strid med ytringsfriheden (EMD 19.12.1994)

Ifølge en rapport fra et udvalg under Forsvarsministeriet vedrørende forsvarets informationspolitik af 3.juni 2003 er der behov for offentlighed om hvad forsvaret foretager sig og for baggrundsoplysninger. Fx behov for oplysninger om ulykker eventuelt med foreløbige reservationer.
Der skal ifølge rapporten lægges vægt på at informere offentligheden korrekt og hurtigt, men med begrænsninger af hensyn til:

  • Medarbejdere og pårørende, der ikke ønsker at blive opsøgt af medier.
  • Operationssikkerheden for nært forestående, igangværende eller fremtidige operationer. Konkrete metoder ved gennemførte operationer må også beskyttes, hvor der er et særligt behov af hensyn til fremtidige operationer. Dette beskyttelsesbehov reduceres ved synlige forhold og allerede offentliggjorte forhold.
  • Andre landes opfattelser af krav til fortrolighed.
  • Den politiske beslutningsproces om forestående eller igangværende politiske overvejelser.

Straffeloven kap 12, der handler om forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed, har en række gamle bestemmelser bl.a. § 100 (tilskyndelse til angreb på Danmark), § 110 a (militære anlæg mv), § 102 (bistand og propaganda til fordel for fjende under krig mv), § 107 (de groveste former for spionage), § 108 (mildere spionageformer) og § 109 (tavshedspligt).

Ifølge straffeloven § 110 a er det strafbart at beskrive og fotografere ”ikke almentilgængelige militære forsvarsanlæg, depoter, enheder, våben ….” og fotografering ”fra luftfartøj over dansk statsområde”.

Lytteanlæg
I 1972 blev forfattere og redaktør ved ”Vietnam-Solidaritet” dømt efter § 110a for en artikel, der fortalte, at efterretningsvæsener havde ”lytteanlæg” i København, Hjørring, Løgumkloster, Dueodde og Gedser (Østre Landsret 29.6.1972). Bladet blev beslaglagt.
Journalist og redaktør ved Information blev dømt for at gengive artiklen fra Vietnam-Solidaritet og en anden artikel om ”lytteanlæg”, som bladet Politisk Revy ikke havde nået at publicere inden beslaglæggelse.

Straffeloven må i dag tolkes på baggrund af menneskeretskonventionen. Ytringsfriheden har også på dette felt fået mere plads i de seneste årtier. I dag informerer medierne i nogen grad om efterretningssystemer og offentliggør billeder af militære anlæg uden at blive mødt med straffesager. Den vidtgående kriminalisering i straffeloven § 110 a er i strid med menneskeretskonventionen art. 10.

Straffeloven kap 13 handler om forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder. Bl.a. § 111 (magtanvendelse og trusler mod forfatningen), § 113 (angreb på Folketingets sikkerhed og frihed), § 114 – § 114e (terrorisme).

Krig
Ifølge den militære straffelov § 31 er det strafbart at røbe ”militær hemmelighed, hvis åbenbaring for fremmed magt kan skade landets forsvar”. Ifølge § 31 stk.2 er det strafbart at skaffe sig kendskab til sådanne hemmeligheder, eller gengive aktstykker eller afbilde andet, der afslører hemmeligheder. Den militære straffelov gælder for militært personel, men i krigstid eller ved udsigt hertil omfatter den enhver, der gør sig skyldig i visse overtrædelser bl.a. videregivelse til uvedkommende af militære hemmeligheder, jf. § 6 nr.3.

En journalist er omfattet af den militære straffelov i krigstid, hvis han fx under besøg i en militærlejr eller ved samtale med en anonym kilde skaffer sig oplysninger.
Hvis journalisten uden selv at gøre noget modtager oplysninger fra en anonym kilde er offentliggørelse ikke omfattet af den militære straffelov. Forholdet er omfattet af den almindelige straffelov § 152 d stk.2, hvor strafferammen er betydeligt lavere.

”Krigstid” er i dag synonymt med ”væbnet konflikt” Danske militære enheder har i de senere år deltaget i en række væbnede konflikter. og meldinger fra regering og Folketinget tyder på, at denne linje vil fortsætte.

Den militær straffelovs regler om krig finder anvendelse, uanset at politikere betegner indsatsen som humanitær eller fredsskabende, og der stilles ikke længere krav om erklæringer ved krigens start og afslutning. Krig er blevet et diffust begreb.

Våbenanvendelse mellem statsorganer eller repræsentanter for sådanne er klart omfattet. Det er kamphandlinger formentlig også, hvis de foregår med andre organiserede militære enheder, selvom de ikke repræsenterer en stat. Fredsstøttende operationer i FNs regi er som udgangspunkt ikke væbnede konflikter, men bliver det ved deltagelse i kamphandlinger evt. af kortvarig karakter. En evt. væbnet konflikt i Danmark (“borgerkrig“) vil også være omfattet af begrebet ”krigstid”.
.
Et udvalg under forsvarsministeriet afgav i januar 2004 en betænkning om den militære straffelov, retsplejelov og disciplinarlov (betænkning 2004.1435). Udtrykket “militære hemmeligheder“ omfatter ifølge betænkningen ikke blot oplysninger, der er klassificeret “Hemmeligt“ eller i øvrigt klassificeret efter det klassifikationssystem, som gælder inden for forsvaret og den offentlige forvaltning. Udtrykket omfatter enhver oplysning, som kan skade landets forsvar, hvis den videregives til fremmed magt mv.

På baggrund af betænkningens forslag blev vedtaget en forhøjelse af strafferammerne for afsløring af militære hemmeligheder op til fængsel på livstid under væbnet konflikt eller truende udsigt hertil. Der blev desuden vedtaget en ny bestemmelse om strafansvar ved afsløring, som skyldes grov uagtsomhed med strafferamme op til 4 års fængsel. Jf § 32 i lov nr. 530 af 24/6/2005

Ifølge straffeloven § 102 stk.2, nr.4 er visse ytringer under krig eller besættelse strafbar bistand til fjenden: ”Propaganda til fordel for fjendtlig krigs- eller besættelsesmagt, herunder virksomhed som udgiver, redaktør eller forretningsfører ved dagblad, tidsskrift, forlag eller pressebureau, der arbejder til fremme af fjendtlig interesse.” Ved propaganda forstås systematisk, intensiv eller vedvarende virksomhed for at påvirke meningsdannelsen i en bestemt retning.

En pressedækning, der søger at dække begivenhederne så korrekt som muligt og gengiver synspunkter fra alle parter, kan ikke rammes af straffeloven. Spørgsmålet er, om det er strafbart at rette ensidig kritik mod dansk deltagelse eller støtte til den anden side i en væbnet konflikt.

Eventuelle indgreb i ytringsfriheden skal vurderes i lyset af Den Europæiske Menneskeretskonvention. Art. 15 tager udtrykkeligt stilling til evt. begrænsninger som følge af krig m.v.: ”Under en krig eller anden offentlig faretilstand, der truer nationens eksistens, kan en høj kontraherende part træffe forholdsregler, der fraviger dens forpligtelser ifølge denne konvention, i det omfang det er strengt påkrævet af situationen, og forudsat at sådanne forholdsregler ikke er uforenelige med dens andre forpligtelser ifølge folkeretten”.

Ifølge art. 15 stk.3 skal en stat underrette Europarådets generalsekretær, hvis den vil benytte muligheden for fravigelser, fx begrænsninger i ytringsfriheden.

Dansk deltagelse i væbnede konflikter giver ikke grundlag for særlige begrænsninger i ytringsfriheden i Danmark, når krigen føres fjernt fra Danmarks grænser, og der ikke er tegn på, at Danmarks eksistens er truet. Den gamle bestemmelse i straffeloven § 102 stk. 2 nr. 4 må fortolkes meget restriktivt, så den ikke kommer i strid med Den Europæiske Menneskeretskonvention.

Danmark er i øvrigt i internationale sammenhænge gået ind for en vidtgående ytringsfrihed om krig. Ved ratifikationen af FN´s konvention om borgerlige og politiske rettigheder fra 1966 tog Danmark således forbehold vedrørende en bestemmelse, der forbyder propaganda for krig. Forbeholdet blev begrundet i hensynet til ytringsfriheden. Med denne indstilling ville det være stærkt kritisabelt, hvis Danmark praktiserede begrænsninger i retten til propaganda mod krig.

Det følger af ytringsfrihedens væsen, at når det er lovligt at agitere for en bestemt opfattelse, må det også være lovligt at hævde den modsatte opfattelse.